作者系国家行政学院公共管理教研部教授
“十二五”时期全面推进我国基本公共服务体系建设是构建和谐社会、全面建设小康社会的关键步骤，对于促进共同富裕、实现发展内需驱动有直接和重大意义。
这一体系全面建设的要义，在于使全体国民，不分区域、不分人群，大体同水平地全面享有基本公共服务。目前，我国基本公共服务体系的覆盖范围在快速扩大、服务水平大幅提高，但各类服务体制之间还未全面接轨，城乡、地区、人群之间享受服务的差距仍然过大。消除差异、推进均等化，是重大任务所在，同时，也是最大问题、最大困难所在。
确定战略目标、战略步骤和实施路径，分步推进均等化
1.综合研究制定一揽子总体战略方案。其中，构建财政支撑体系，具关键意义。实现基本公共服务均等可及，省级政府相关财政能力的均等化是基础，也是重心。与此相关有三大任务：一是明确中央与地方政府在基本公共服务中的事权责任，适当将一些关系国计民生的重大基本公共服务提升为中央政府责任，例如公共卫生和基础教育，在设备、设施和人力资源方面统一管理和统筹。二是推进财税体制改革，调整财政收支结构，确立公共财政体制，将更多财政资金投向公共服务领域和社会发展领域。三是完善转移支付体制，进一步加大财力性转移支付比例，清理冗杂专项转移支付资金、压缩税收返还增量资金，将其纳入一般性转移支付；提升基本公共财政能力的统筹层级，至少上升至省级。
2.实施分三步走战略，逐步推进体制间接轨。第一步（当前）：“十二五”期间，确定全国性基本公共服务的范围和标准（国家基本标准已经制定，再提这个建议意义不大），在综合平衡的基础上，使基本公共服务标准与平均居民收入等因素挂钩；同时，继续加大对基本公共服务的投入力度，改革和完善政府公共领域投资体制，逐步改变目前我国基本公共服务标准和水平偏低局面。在基本公共服务标准体系确立、均等化推进方面，可取“上下共推”方式。一方面，在中央层面统一确立基本公共服务范围内容和质量、基础设施、可及性等方面的明确标准；同时，确定需中央政府倾斜扶持基本公共服务的地区和领域。另一方面，在地方层面，允许经济发达地区率先推进，改变所辖区域内部基本公共服务不均局面，为实现全国均等化提供经验。在发达地区率先示范过程中，中央政府应因势利导，坚持保“基本”，避免造成新的各地不均等现象。
第二步（至2020年）：“十二五”后期和“十三五”期间，在基本公共服务标准统一的基础上，加大行政体制改革力度，进一步完善中央与地方政府间关系、明晰事权，基本建立东、中、西部大区域内的城乡衔接的基本公共服务体系，并在地方政府之间进一步均等化，做好同一基本公共服务内部不同体制之间的衔接。此阶段在财政体制方面，一是中央政府应通过标准实施、转移支付等，着力提高对基本公共服务的调控能力；地方政府则应从一般竞争性投资领域退出，通过加大投入和培育社会组织、企业组织，提高公共服务的供给能力。二是应将税收体制和结构的全面调整提上议程。对中央政府和地方政府的支出职能进行调整，实行税收和税源的统一。健全财力与事权相匹配的财税体制，完善中央和地方共享税分成办法；中央税的大税种进行减税，地方税进行增税改革，增加地方税源。三是促进转移支付规范化、法制化，加大财政转移支付力度，初步建立针对财力不足地区的转移支付自然增长机制；建立转移支付的绩效评估制度。
第三步（至2030年）：确立合理的各级政府间关系，实现各地区财政能力均等化，基本公共服务体系在城乡全面建立；不论服务项目，还是分区域、群体，实现全面、多层次综合衔接、均等，全民可及。
研究制定基本公共服务的均等化标准体系，明确中央和地方政府的责任分工
均等化需有清晰、准确的含义。因此，标准体系的建立也是一项极为重要的基础工程。应建立义务教育、公共卫生和基本医疗、就业服务、社会福利的设施、设备、人员标准和指标统计体系。在此基础上，明确责任分工。中央政府的责任主要在于标准制定和转移支付体制的建设与完善；地方政府主要负责服务的规划、组织、实施和改进。
改革和完善公共服务领域的投资体制，提高公共财政投资效率和基本公共服务质量
“十二五”期间应进一步强化财政的公共性，可将政府公共投入增长高于财政支出增长5个百分点作为一个时期的约束性指标；同时将财政集中到市、区（市）县二级政府，取消乡镇一级财政，以确保乡镇及以下政权组织与自治组织集中精力向居民提供服务。在此基础上，进一步明确市、区（市）县二级政府在不同公共服务项目中的责任分担比例及村级、乡镇级基本公共服务投入额并保持相对稳定。
考虑建立国家基本公共服务均等化基金，为能力薄弱省提供资助。进一步加大中央转移支付力度，对于西部、农村地区以及弱势部门的公共财政支出应快于其他地区和部门。通过综合协调和政策引导，平衡政府资源投入和引导社会资源的合理流向，保障基础社会事业服务质量和水平在地区间、部门间相对均衡。
合理界定政府与市场的边界，探索社会力量参与基本公共服务体系建设之路
基本公共服务的供给，必须体现公平原则；而供给方式的选择，则应根据效率原则。因此，可由政府直接投资举办，也可由社会组织举办，政府购买服务。引导和鼓励社会力量举办公益性和混合性公共服务事业，有利于构建和谐互动的政府与社会合作伙伴关系；同时，社会组织参与，也可提升公共资源使用效率。
完善基本公共服务体系的建设，也蕴含着推进政府职能转型、加强与创新社会管理的重大意义。社会组织管理部门既要摸索如何管理社会组织，更要为社会组织的发育创造条件。政府对社会组织的扶持培育，最重要的还是资金方面的资助。在起步阶段，应更多地将社区服务、养老、就业培训、科普教育等通过政府购买服务形式转移给社会组织去做。
建立公共服务领域社会组织接受社会捐献的配额补助制。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励、限制、禁止分类指导。放宽基本公共服务准入限制，对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都应取消。
推进公办服务机构尤其是社会福利机构的改制、改组及民营化，促使公共服务走向社会化。公益性较强的非基础性公共服务，可向社会投资者公开招标，通过财政补贴、PPP模式（公私合营）、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持民间组织或其他社会力量举办。公益性较弱，以经营性为主要特征的非基本公共服务，可在政府统筹调控下由社会力量举办，由市场调节供需。
加大基层人员队伍和组织机构建设力度，强化和服务能力
没有基层机构和平台，单靠市、县两级无法实现基本公共服务的全覆盖供给。基层能力建设的中心环节，是要将加速制度覆盖与服务体系建设有机结合，着力解决基层公共服务的人员配置问题。应改革现行公务员和事业单位编制管理体制机制，将涉及基本公共服务的全国各类人员纳入预算，尤其是要将欠发达地区的公共服务领域人员纳入中央财政预算，建立和完善转移支付体制机制，实现基本公共服务领域中各类人员的福利待遇、教育培训和职业前景大体一致。对于基层从事公共服务的非营利组织，除了对其组织给予优惠政策外，应允许在所获捐款中加大人工费用支出。
加速城镇化进程，消除城乡体制分割
1.继续深化户籍制度、管理体制、服务机制改革。通过改革现有户籍制度、调整现行法律规则等方式，彻底剥离附加在户口证上的特定权益或歧视性限制。
2.进一步推进保障性住房、教育、医疗、社会组织建设等相关制度的整合。将目前仍然分割的各项社会救助政策整合成统一的综合型社会救助政策，并覆盖所有城乡居民；消除城乡居民基本医疗保险的差别，实现城乡居民基本医疗保险制度的完全统一，并探索与职工基本医疗保险的有机结合，朝着统一的全民医疗保险制度迈进；建立城乡统一的住房保障政策，将政府的公共投入按照城乡合理布局的原则划拨；消除劳动者的农业与非农业身份差异，实现同工同酬同制同权就业；出台统一的促进各项社会福利事业发展政策，统筹城乡推进老年人、残疾人和妇女儿童福利事业。
探索跨区域协作机制，妥善解决超越单个行政区划范围的基本公共服务需求问题
从国家层面妥善解决体制分割、相关制度整合、公共资源配置、标准化与信息化建设等问题，为全国推进城乡统筹与基本公共服务均等化创造更好的条件。例如，尽快实现基本养老保险全国统筹，建立全国联网的疾病医疗保险协作机制、全国统一的就业信息系统。
促进各地积极开展异地协作。如与周边地区建立协作机制，对异地医疗、养老等，互相为在本属地工作、居住的邻地居民提供对等公共服务；或建立相应的跨区域服务购买方式。
编辑：陈麒 责任编辑：李伟 杨嘉
