改革开放以后，随着国家经济体制改革的深入推进，沿海与内地、东部与西部经济发展差距逐步拉大，农村富余劳动力开始跨行业、跨区域流动，逐步形成了内地向沿海转移、西部向东部转移的一支新兴产业大军――农民工。国家西部大开发战略实施，更是推动动了农村富余劳动力向全国各地转移。彭水县是重庆市唯一以苗族为主的少数民族自治县，地处欠发达的武陵山区腹地，是传统农业大县，也是农村劳动力资源大县。发展劳务经济推动农村经济增长，促进农民增收致富，农村劳动力转移就业成为了破解“三农”问题的重要途径。随着重庆市“百万农村劳动力转移就业工程”的实施，我县因地制宜将发展劳务经济作为解决“三农”问题的重要突破口，实施了“走出去、引进来”、“输出劳动力、引回生产力”的农村劳动力转移战略。
随着近年来国际国内经济形势的变化，西部和内地产业发展逐步壮大，工业化、农业产业化、城镇化建设的迅速推进，内地与沿海、西部与东部收入差距的逐步缩小，农民工的流动出现新的发展态势：农民工返乡就业创业逐渐兴起。作为集老、少、边、穷为一体的彭水县，在抢抓机遇求发展中抢得先机，城镇化建设迅速推进，交通条件得到巨大改善，农业产业化发展初具规模，工业及二三产业发展突飞猛进，新农村建设成效显著。为迎接农民工返乡就业创业打下坚实基础。县委政府高度重视农民工返乡就业创业工作，实施了一系列“引回生产力”、“引凤还巢 共创辉煌”、“就业在重庆、致富在家乡”的返乡农民工就近就地就业创业的有力措施，并从中探索出一些成功经验。
一、分析彭水县返乡农民工就近就地就业创业的背景
“输出劳动力、引回生产力”虽然是作为我县发展劳务经济、推动农村劳动力转移就业的初宗，但从几年间农村劳动力转移方向的急剧变化，返乡农民工就近就地置业有着特殊的背景：
1.国际金融危机的影响。2008年前后正是农村劳动力转移顶峰阶段，我县农村劳动力转移规模一度达到23万人之多，转移的重点区域在“珠三角”、“长三角”、“京津唐”。由于受国际金融危机的影响，农民工外出务工受到前所未有的冲击。开始出现逼迫性的“返乡潮”。金融危机的影响成为了农民工返乡置业的最初推动力。
2.产业梯度转移，区域间收入差距逐步缩小。金融危机的发生助推了我国产业结构的区域性调整，沿海和东部产业开始向内地和西部梯度转移，重庆作为内陆经济中心，有着水、陆、空便利的交通条件，成为了产业区域调整的主要转移承接地。产业转移不仅带来前所未所的就业机会，为返乡农民工提供了大量的就业岗位，而且通过大产业带小产业，也为返乡农民工提供了创业发展机会。随着区域间收入差距逐步缩小，也促进了返乡农民工就近就地就业。
3.城乡统筹发展加快，创业环境逐步改善。彭水县虽然地处贫困山区，但在大重庆发展的带动下，县域经济得到前所未有的空前发展，城镇化建设迅速推进，交通条件得到巨大改善，农业产业化发展初具规模，工业及二三产业发展突飞猛进，新农村建设成效显著。在县委政府“共建辉煌、共建共享”的方针指引下，不仅为返乡农民工创业打下坚实基础，而且创业园、创业街、创业新村的打造更为返乡农民工提供了创业发展平台。
4.资源积累丰厚，落叶归根助发展。输出劳动力是为了解决农村富余劳动力就业和增收，同时也是为了县域经济发展储备所需的隐性资源积累。一部分输出的农民工不仅在资金方面有丰厚的积累，而且在专业技能、管理能力、社会交往等方面也积累了一定的原始资本，成为了返乡就近就地置业推动县域经济发展的重要生产力。农民工的本质是农民，农民的根在农村。一部分早年外出的农民工随着年龄的增长和资本的积累，返回家乡的意识逐步增强，落叶归根的观念没有改变，他们希望带着资金、带着技术回到家乡发展，农民工返乡置业形成趋势。
5.政府因势利导，引凤还巢，创业兴县。党的十七届三中全会提出了“鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业”方针，市委三届三次全会也提出了引导农民工返乡创业的意见，同时市政府出台了引导和鼓励农民工返乡创业的工作文件，县委政府高度重视“引凤还巢，创业兴县”工作，坚持把引导农民工返乡创业就业作为保增长、保民生、保稳定的大事来抓，为农民工返乡创业建园区、建创业街、建创业新村，不断完善和优化农民工返乡创业环境。通过调查摸底、考察、走访、座谈等多种措施引导农民工返乡创业，促进县域经济发展。根据统计资料显示，截至2013年底，全县累计引导返乡农民工达5.1万人，其中返乡创业6250人，带动1.6万余人就业，带动了县域经济的快速发展。
二、彭水县农民工返乡就近就地就业创业的成功实践
农民工返乡就近就地就业创业既有客观的推动因素，也有农民工自身观念原因，更有政府的方针指引、政策推动、配套措施和服务体系。近年来彭水县立足自身有利资源和产业优势，充分利用“国家级贫困县”发展优惠政策、市委政府推动“一圈两翼”、“渝东南生态保护区”发展的积极政策，抓住有利时机，集中优势资源，把促进农民工返乡就近就地就业创业作为统筹城乡就业、推进城镇化建设、推进新农村发展的工作重点，推动县域经济协调、持续、快速发展。
1.积极实施政策推动。彭水县加大农民工返乡就业创业政策扶持力度，积极实施政策推动，吸引和支持农民工返乡就业创业。一是出台政策性文件。认真贯彻落实《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》（国办发〔2008〕130号）、《重庆市人民政府办公厅关于应对当前经济形势做好稳定就业和促进就业工作的通知》（渝办发〔2009〕1号）、《重庆市人民政府办公厅关于进一步做好农民工工作的通知》（渝办发〔2009〕2号）、《重庆市人民政府办公厅关于引导和鼓励农民工返乡创业的意见》（渝办发〔2008〕296号）等一系列文件精神，及时调整和改进农民工工作方向，出台了《彭水苗族土家族自治县人民政府办公室关于引导和鼓励农民工返乡创业的意见》（彭水府办发〔2009〕17号）文件和农民工返乡就业相关政策性文件，扶持和支持农民工返乡就业创业。二是积极深化农民工户籍制度改革，推进农民工市民化。农民工为城市发展作出了巨大的贡献，但他们处于城市和农村的边缘，享受不了市民的待遇，通过实施农民工户籍制度改革，让他们能真正融入城市，享受到经济社会发展带来的住房、医疗、子女教育、社会保障等同等待遇，吸引农民工返乡进城就业。据公安部门统计数据，截止2013年，全县以农民工为主的户籍改革农转城人数达到11.5万人。三是积极落实创业优惠政策。认真贯彻《关于印发〈关于在部分区县用小额担保贷款政策支持农民工创业就业的试行办法〉的通知》（渝就业办〔2008〕1号）、《关于认真做好2010年重庆市返乡创业重点企业贴息工作的通知》（渝劳领办发[2010]18号）、《重庆市人民政府关于大力发展微型企业的若干意见》（渝府发〔2010〕66号文件）等政策性文件精神，积极落实农民工返乡创业小额担保贷款、重点企业贴息、创办微型企业补助等优惠政策。就2013年扶持农民工创业小额担保贷款234户，贷款资金额度达到1584万元，扶持贴息253万元；扶持农民工创办微型企业429户，扶持资金额度达到1200万元。四是切实落实税费减免政策。对农民工返乡创办鼓励类产业企业，享受西部大开发税收优惠政策，减按15%税率征收企业所得税。返乡企业从事农、林、牧、渔业项目的所得，可以免征、减征企业所得税；农业生产者和农村专业合作社销售自产农产品，免征增值税；对返乡创业农民工从事个体经营的，适当提高营业税的起征点（具体比例由上级税务机关制定），个体营业额未达到规定的营业税起征点的，免征营业税。对不征营业税、增值税且经调查核实无应纳税所得的，不征收个人所得税。返乡农民工从事个体经营进行工商登记的，减半收取个体工商户登记费，投资人或股东均为符合条件的外出农民工兴办企业的，减收20%的工商登记费；自工商注册登记之日起3年内，对凡涉及《重庆市行政事业性收费目录》的收费项目，除证照工本费外，上缴市上的按最低限额收取，由县里收取的一律按最低限额标准一半收取。五是全面加大金融扶持力度。鼓励和支持各类金融机构积极做好农民工返乡创业的各项金融服务工作，加大信贷支持力度。返乡创业农民工证照齐全的，房屋产权、机器设备、大件耐用消费品和有价证券以及注册商标、发明专利等无形资产以及农村“三权”均可作为抵押品，向金融机构申请贷款。金融机构根据资产状况和诚信度，对返乡创业农民工进行信用等级评估，并根据信用等级发放信用贷款。六是积极实施产业化扶贫开发扶持政策。充分利用国家产业化扶贫开发政策和我县资源优势，对农民工返乡在农、林、牧和特种种养殖农业产业化经营项目创业的，在一定规模经营范围内享受产业化发展资金支持、圈舍改造、科学技术投入等扶持政策。七是积极实施技能培训和创业培训补贴政策。引导和鼓励返乡农民工参加就业、再就业技能培训，实施农民工岗前培训，引导和鼓励返乡创业农民工参加创业培训，对达到培训要求的实施就业、再就业、创业培训补贴。八是实施招商引资和产业化发展推动政策。将达到一定规模的农民工返乡创业纳入招商引资范畴，与外地客商享受同样的税收、园区用地等优惠政策。对符合条件的返乡创业农民工，按规定享受扶持发展中小企业、非公有制经济、现代服务业、高新技术企业、农产品加工业以及农业产业化龙头企业等优惠政策。
2.大力开发就业岗位。近几年来，县委政府通过实施投资和消费拉动、工业立县、招商引资、城镇化建设、新农村发展和大力大展二三产业等一系列战略措施，在推动县域经济发展的同时，带来的确是更多的就业岗位和创业机会，为更多农民工返乡就近就地就业创业创造了良好的机遇。县政府2013年工作报告推出，2013年利用内资投入达27个亿，成功招引太极、渝烟等10家企业落地，招商引资落地项目累计达到45个，培育市级产业化龙头企业25家，工业企业新增9家，发展内资企业464家，发展微型企业603个，发展个体工商户2849户，新城开工14条骨干道路，旧城改造10万平方米，完善36个集镇基础设施建设，生态移民搬迁12790人，“三权”抵押贷款额达到5个亿。这些战略成果即是大力开发就业岗位的成果，2013年城镇新增就业达到1.1万人。
3. 着力打造创业平台。彭水县从2009年开始，探索实施“创业带动就业”新思路，紧紧围绕回引农民工返乡创业推动全民创业型城市建设，科学规划、合理布局，着力打造农民工返乡创业的创业平台。一是以县工业园区为依托，规划建设农民工返乡创业园。在县工业园区专门规划农民工返乡创业园区，降低农民工返乡创业准入门槛，享受招商引资企业同等优惠政策，吸纳农民工返乡创业重点企业入驻。二是建成微型企业一条街。农民工返乡创业多以微型企业为主。彭水县在保家新场镇规划建成微型企业一条街，专门吸纳农民工返乡创业微型企业入驻。三是建成多条农民工返乡创业生态移民新街。采取农民工返乡创业街建设与小城镇规划发展建设联动，在小城镇规划发展建设的同时，规划建成太原、普子、高谷、平安、大同、新田等场镇农民工返乡创业生态移民新街或创业街，吸纳农民工返乡创业企业、个休入驻。四是建成多个农民工反乡创业新村。采取农民工返乡创业与生态扶贫移民工程联动，建成文武、白果、樱桃、柏香、团结、坨园、等多个农民工返乡创业新村。根据统计资料显示，创业园、街、村共吸纳农民工返乡创业企业40个，个休253户。五是引资建立中小企业公共服务中心。成立中小企业公共服务中心，解决我县农民工返乡创业在市场手段服务上的缺陷。中小企业公共服务中心按照“民办公助、公益服务和有偿服务”相结合的原则，以“融智融资培育和助推企业成长，集聚集成推动企业发展”为理念，开展信息服务、融资担保、企业指导、人力资源、技术支持、政务服务和交流合作的“6+1”服务功能，很大程度上帮助和推动了农民工返乡创业事业发展。六是引资建立企业孵化基地。企业孵化基地是按照“政府引导、部门指导、企业运作、社会参与”的思路，以“1+X”模式（一个基地，多块牌子），打造集创业孵化基地、微型企业孵化园、中小企业服务基地、科技孵化园、“巾帼”创业园、大学生创业基地等为一体的复合型孵化基地，组建了专业服务、政策咨询和专家顾问三大团队，具备提供经营和办公场所、政策咨询、业务代办代理、人力资源教育培训、科技信息成果转化、企业及其产品策划包装推广等“六大服务功能”，不仅是小微企业和个体工商户的孵化器，也是培育大中型企业和培育企业家的摇篮，更是实现小微企业产业集群化和集中展示的重要平台。该基地可直接吸纳100户企业入驻，目前已入驻21户。企业孵化基地的落户建成，不但推动了全民创业型城市建设，也将推动农民工返乡创业事业突飞猛进的发展。
4.努力优化创业环境。“建一个企业，兴一批产业，活一地经济，富一方百姓”，这是创业的宗旨。彭水县围绕这一宗旨从努力优化农民工返乡创业环境，为农民工返乡创业营造宽松、便捷、利民的创业环境和搭建舒适。一是优化政务环境。加快政府职能转变，建设行政规范、服务社会、廉洁高效的政务环境。清理、规范行政许可事项，减少审批、核定办事环节，缩短办事周期，杜绝吃、拿、卡、要等贪腐行为，推行“一站式”办事服务制度，为农民工返乡创业营造宽松、便捷的政务环境。二是优化政策环境。衡量一个地方是否有利于创业的主要标准就是看一个地方是否有宽松的政策环境。彭水县近年来从“推动全民创业、打造创业型城市”着手，出台了一系列有利于扶持创业、特别是有利于农民工返乡创业的登记、税费、融资、水电、厂房、用地等优惠政策，为农民工返乡创业营造宽松的政策环境。三是优化发展环境。“小企业，大产业”。农民工返乡创业多数是从个体、微小企业起步，在经营中逐步发展壮大。彭水县采取有力措施，强力推进微小企业发展。制定中小企业发展指导思想，确立中小企业的法律地位，建立和完善有利于中小企业发展的管理体制，加强行业组织建设，营造有利于中小企业公平竞争的环境；落实促进中小企业发展的相关政策，加大财政投入，帮助扩大生产经营规模和领域，降低企业运行成本，积极引导和帮助产业升级；加大中小企业发展融资力度；提供中小企业发展在技术创新、技能培训、产业配套等方面的服务。通过一系列促进发展的措施，优化发展环境，提升发展潜力，推动中小微企业升级发展。
5.创新管理机制和服务方式。彭水县是劳务经济大县，农村劳动力转移就业率一度达到68％。在新的形势影响下，农民工返乡就近就地就业创业，关乎着全县经济社会发展，同时也迫使在管理机制和服务方式上实现创新。
在管理机制上：一是坚持农民工返乡置业与产业发展互动的管理机制。彭水县充分利用县域优势资源，回引农民工发展本地主导产业，同时积极承接东西产业转移，引进支柱产业，通过创业带动就业，开发更多就业岗位。二是坚持农民工返乡置业与现代农业发展互动的管理机制。积极引导返乡农民工从事现代化、规模化、特色化的农业产业经营，鼓励发展农副产品“一条龙”、深加工产业发展，大力发展生态、休闲、观光、旅游农业产业。三是坚持农民工返乡置业与新农村发展互动的管理机制。新农村建设发展需要人才、资金和技术。农民工通过在外务工就业在社会管理、技能技术、思想观念等方面都有很大程度的提高，同时也集累了资金。引导农民工返乡置业正好解决新农村建设在人才、资金和技术方面的问题。四是坚持农民工返乡置业与城镇化建设互动的管理机制。城镇化建设离不开农民工，同时城镇化发展也为农民工返乡置业提供了有利的就业和发展空间。五是坚持农民工返乡置业与社会管理互动的管理机制。大量农村劳动力外出务工，农村形成了以妇女、儿童、老人为主的社会现状，农村社会管理问题突出，农民工返乡置业不仅仅解决了留守妇女、儿童和空巢老人的亲情需求，更大程度上缓解了农村社会管理压力。
在服务方式上：一是全力推进服务型政府建设。我县在党的十六大提出的建设服务型政府的方针指引下，全县上下大力推进政府职能转变，有效推进“阳光政府”建设，积极提高服务能力和水平，全面提供公共服务，加强“政务超市”、“办事大厅”、“一站式”服务建设，为农民工返乡就业创业提供便捷、和谐的政务环境和政务服务。同时加强对农民工返乡就业创业工作领导，县上成立了农村劳动力资源开发暨农民工返乡创业工作领导小组，全面加强农民工返乡创业工作组织领导、协调落实。二是充分发挥公共就业服务机构职能作用。建立健全县、乡、村三级公共就业服务机构建设，配齐配全工作队伍，为农民工返乡就业创业提供优质服务平台。三是上下联动，社会参与。农民工返乡就业创业工作事关县域经济社会发展大局，县上将此项工作纳入部门、乡镇经济社会发展总体目标考核，全县上下齐心协力，各部门通力配合，全社会广泛参与，服务于回引农民工返乡就业创业工作。四是切实保障农民工合法权益。通过规范劳动关系、建立积极的企业用人机制、确保农民工社会保障权益、切实解决农民工工资拖欠问题等一系列保障措施，解决农民工进城就业问题。同时，完善农民工社保异地转接，启动实施进城农民工住房保障，改善农民工生活环境，提高农民工文化生活水平，加强农民工技能培训和法制教育，解决农民工子女进城就读，建立和完善农村土地规模化经营下的有序流转机制，实施以农民工为主的户籍制度改革和农村土地弹性退出机制，保障进城农民工在各领域的权益。
三、彭水县农民工返乡就近就地就业创业的主要成效
1.农民工返乡置业有力推动了县域经济快速发展。截至2013年底，全县累计引导返乡农民工达5.1万人，其中返乡创业达到6250人，带动1.6万余人就业。农民工返乡就业不但保障了县企业、产业发展的人力资源保障，同时也覆盖了本市主城及各个区县。农民工返乡创业行业涵盖了以本地优势资源为主的各个行业，既有投入几万元的个体，也有投入上千万元的重点企业。虽然没有逐一汇总调研他们的现有资产状况、年创产值、年创利税，但“一业兴，百业旺”，是其推动县域经济发展的最好佐证。
2. 农民工返乡置业大力促进农村富裕、农民增收、农业增效。在现代新形势下，农民工返乡置业带给“三农”最直接的是农民工资性收入增长比例提高，已经成为解决“三农”问题的有效途径，成为促进家乡经济发展和农村经济新的增长点，“返乡创业一人，带动致富一方”，引领着家乡农民走上共同富裕之路。
3. 农民工返乡置业有效缓解农村社会管理压力。随着农村劳动力外出务工规模逐步扩大，农村以妇女、儿童、老人为主的社会现状越来越严重，农村社会管理压力也越来越严大，农村社会管理问题十分突出。一方面农民工返乡置业解决了留守妇女、儿童和空巢老人的亲情需求以及留守儿童家庭教育问题和空巢老人家庭养老问题。另一方面通过促进农村产业发展，开发就近就地就业岗位，带动农村妇女就业创业，很大程度上缓解了农村社会管理压力。
4. 农民工返乡置业积极推动城镇化发展和新农村建设。农民工外出务工，早已成为了成市建设的主力军，但由于他们的异地流动性大和随着城市建设的逐步完善，终将不能成为城市建设成果的享有人。随着家乡经济快速发展，就业岗位增加，创业环境改善，农民工返乡就业创业建设自己的家乡已成为热潮，他们在家乡的城镇或农村投资兴业、找到自己的就业岗位，有的转户进城成为了真正的城市居民，参加社会事业管理，成为加快城镇化发展、改善农村面貌和生产生活环境、推动农村民主进程的重要力量，积极推动了城镇化发展和新农村建设。
（注：本调研报告是作者在多年从事农村劳动力资源开发暨农民工工作的基础上，通过分析、回顾各个阶段的农村劳动力资源开发情况和县上采取的综合措施，阅读各级出台的政策性文件、县政府2013年政府工作报告，查阅相关统计资料和相关资料后，调查彭水县当前农民工返乡置业热潮的现状而形成。）
编辑：钟必攀 责任编辑：杨嘉
