基础设施滞后，服务管理落后，土地过度开发，改造压力巨大……《经济参考报》记者走访北京、上海、兰州、武汉等城市发现，作为城镇化进程中的“灰色地带”，城乡接合部相对于中心城区而言，很多方面还带有由乡村向城市过渡的痕迹。
专家认为，各地政府、职能部门应综合运用法律、行政、市场等手段，推进城乡接合部公共服务“扩网提速”、产业发展“扩容提质”、建设用地“扩能增效”。
水电路依赖集体投资公共服务需“扩网提速”
记者在多地看到，城乡接合部仍面临交通、供水供电等基础设施和教育、文化、医疗卫生等基本公共服务相对薄弱的“瓶颈”问题。专家认为，城乡接合部迫切需要实现公共服务均等化的“扩网提速”。
“很多城市公共基础设施建设与管理未能覆盖城乡接合部，那里最基本的水、电、路、绿化、排污等设施都未纳入市政管理，基本靠集体投入资金解决，难以满足日益增长的实际人口需求。”广东省社科院原院长梁桂全告诉《经济参考报》记者，让城乡接合部居民享受到真正意义上的现代城市文明，目前最迫切的就是建立一体化的市政公共基础设施建设和管理体制，加快构建城乡一体的社会保障体系，进一步扩大城乡住房、就业、医疗、养老等各类保障的覆盖范围。
对于城乡接合部基础设施建设和公共服务的供给，广东省委党校原副校长陈鸿宇认为，应鼓励地方探索合理的财政分摊机制。“建议提倡省市投入为主、市区共建的模式，重点项目而且基层出钱有困难的，上级应该多掏一点资本金，不要局限于传统的上级下发多少、本地配套多少的模式，或者尽力协调金融部门解决资金困难”。
“人的城镇化，关键是进城农民可以在城市获得体面安居的就业与收入条件，但万一农民进城失败，还应该保留农民返乡的退路。”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰提醒说，现阶段进城农民在城镇获得体面收入的机会并不多，如何应对农民“失败返乡”是城镇化规划中应重点考虑的一项内容。
低端经济难以摆脱产业发展需“扩容提质”
“城镇化应该是市场主导的城镇化，而不是市长的城镇化。”专家认为，要让市场在城镇化资源配置和城乡接合部经济发展中发挥决定性作用，让市场力量主导城乡接合部的经济“扩能增效”，实现真正意义上的“产城融合”。
“在一些地方，项目征地之后，政府就不管了，项目投产加剧了当地生活居住的需求，也刺激了当地农民建更多违章建筑。”广州市白云区钟落潭镇党委书记李恒丰说，行政主导的城镇化路径“化地不化人”，没能及时把农民依靠土地为生的生存方式转变为以读书、工作为出路的城市生存方式，未能有效解决城乡接合部规划滞后而盲目建设、频繁拆迁造成的浪费，难以摆脱低端经济，无法通过产业化带动发展。
“有的地方只是产业和镇区融合起来，住宅旁边是工厂，生活环境很糟糕。有的地方建立很多开发区和工业园，除了外来工集体宿舍之外没有居民，服务业发展不起来。”陈鸿宇告诉《经济参考报》记者，要实现市场主导下的产业、园区、城市有机融合，应鼓励各地开展前瞻性的战略研究，把城乡接合部的总体规划同吸纳人口转移、促进产业发展、加强基础设施、完善城镇功能、保护生态环境有机结合起来。规划一经确定，就要尽快以法律的程序固定下来，增强权威性，防止执行规划因人而异、因政绩需要而改变。
城乡接合部的产业发展离不开民营资本。专家建议，出台激励政策来鼓励民间资本参与城镇化建设，制定公开、公平、合理的准入制度，确保民营资本公平地参与到城乡接合部的经济领域。
针对融资平台建设，中国社会科学院研究员齐建国说，可以通过设立政府专项基金或财政补助等形式，引导采用私募股权投资、中小企业私募债等方式来设立城镇建设基金，大力发展公共经营领域产业化基金，投资城乡接合部基础设施项目和产业园开发项目。
土地过度开发建设用地需“扩能增效”
针对城乡接合部出现的大规模占地、胡乱占地等问题，专家认为，中央已明确要求着力提高城镇建设用地利用效率，城乡接合部必须转向科学集约使用土地，在集体建设用地流转上展开探索，实现建设用地的“扩能增效”。
地处珠三角腹地的广东省佛山市南海区，常住人口超过260万，GDP约2000亿元，土地开发强度超过50%，集体建设用地占全部建设用地的70%以上，大部分工业和商业都建筑在农村土地上。南海区委委书记、暨南大学产业经济研究院教授邓伟根向《经济参考报》记者表示，要真正释放集体土地潜力，需完善出租、转租、转让、抵押等方面集体土地政策，建立“同地、同价、同权”的城乡一体化土地供应市场，建立利益共享机制，逐步释放集体土地潜力和农村管理服务效能。
河北省社会科学院经济所研究员陈露建议，应发挥城乡接合部在推进城镇化发展、低成本吸引流动人口进城就业和定居的重要功能，探索集体土地用地制度改革，为流动人口进城定居创造条件。“在采取严格保护耕地的措施下，在城乡接合部地区探索集体建设用地使用权的改革模式，允许农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设流动人口住宅，出租或者转让给流动人口使用，或通过挖潜改造旧镇区，进行迁村并点，解决小城镇建设用地问题”。
深圳面临着土地空间限制、能源和水资源短缺、人口膨胀压力、环境承载力等“四大难以为继”的压力。深圳市规划国土资源委员会工作人员建议，在土地流转模式方面进行股份合作制尝试，建立合理的利益分配机制，释放级差土地收入的巨大能量，把属于村民的财产权利和收入还给村民的同时，将土地纳入规范化管理之中，经由土地合法流转，形成原村民与各相关利益方分享城市化土地增值的新格局，提高既有土地的开发利用效率。
“城镇化的潜力不在城区而在受制于现行管理体制、早已步入工业化的城乡接合部，只有解决好城乡接合部问题，才能为新型城镇化奠定坚实的基础。”专家认为，如果能成功破解城乡接合部的“城乡融合”问题，就意味着我国新型城镇化的进程往前迈出了关键一步。
(本稿件由记者刘茁卉、李芮、詹奕嘉、白丽萍、陈俊、魏宗凯、孔祥鑫、张涛采写)
编辑：陈麒 责任编辑：杨嘉
