朱信凯：让“农民”成为一种职业

记者：党的十八届三中全会审议通过的《决定》涉及“三农”部分的主线是什么？

朱信凯：《决定》涉及“三农”的内容集中反映了一个重要目标，就是在促进城乡发展一体化的过程中赋予农民更多权利。中国特色城镇化归根结底是人的城镇化，只有切实保障了农民权利，实现基本公共服务均等化，为农民转变为市民创造条件，使“农民”成为一种职业而不是一种身份，城镇化的发展成果才能惠及全体人民，才能带动农业现代化和农村发展。

按照《决定》的逻辑，农民的权利不仅包括农民本身具有的权利，而且包括进城农民应该平等享有的市民权利，共十大权利。农民本身具有的财产权利主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权。这是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。农民成为新市民应享有的权利则包括户籍平等权利、进城就业权利、平等就医权利、社会保障权利、体面居住权利、公平教育权利、民主诉求权利。

记者：《决定》提出，赋予农民更多财产权利。土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权是农民的三大主要财产权利，如何理解《决定》在此方面的创新？

朱信凯：《决定》强调要“依法维护农民土地承包经营权”、“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。实现土地经营的规模效益，关键在于切实保护农民的土地承包经营权。保持农村土地承包关系长久不变，不仅能够增强农民增加农业投入的动力，也能够解除农民工落户城镇的后顾之忧。农村土地经营权的公开流转，为实现农村土地适度规模经营创造了条件。赋予农民承包经营权抵押、担保权能，是一个重大政策突破。总体看，优化农村土地所有、占有、使用、收益权能在不同主体之间的分布，便于更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权，推动农地资源有效配置。

就宅基地使用权而言，城市居民购买的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、买卖，而农民在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整产权。《决定》强调“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。这旨在赋予农民平等的财产权利，让广大农民平等参与现代化进程。今后应进一步创新宅基地使用权的流转模式，允许其可以在村集体内部流转、抵押、出租和买卖，或作为出资、合作条件，由村集体在不改变宅基地用途的前提下，对其宅基地和房屋依法开发利用。

《决定》提出，“保障农民集体经济组织成员权利”，就是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利，使农民依法获得集体资产股份分红收益。这不只是一个经济问题，更是农民作为公民的基本权利问题。《决定》提出，“保障农民公平分享土地增值收益”，这是促进城乡要素平等交换的重要决策。保障农民集体资产收益分配权，需要允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，逐步实现城乡土地在开发进程中的同价乃至同权；需要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例，让农民平等地分享现代化发展成果。

记者：近年来，为破除城乡二元结构，我们做了大量工作，但工农关系和城乡关系仍不够协调，如何进一步破除城乡二元结构？

朱信凯：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。目前我国城镇常住人口中有2亿多人没有城镇户籍，不能享受到与城镇户籍人口同等的社会福利。因此，首要任务就是放开户籍对权利的禁锢。首先要降低附着在户口之上的福利待遇，减少户口的附加值。其次要推动改革循序渐进、分门别类地进行，逐步推进非农就业人口向城镇人口的转变和城镇流动人口户籍的变更。既要采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户，又要引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，让更多农民就地就近转移就业。

实现“人的城镇化”，赋予农民工进城就业权利是第一步。然而，城镇管理者为了给户籍人口创造更多的就业机会，普遍要求就业政策向本地人口倾斜。这就产生了对流动人口的招聘歧视和同工不同酬现象。因此，要进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的就业保障机制，在城乡全面推进就业服务的制度化。要加强对流动人口的失业救助，尤其是鼓励农民工返乡创业，回到县城或小城镇定居，发展小型服务业。

此外，由于户籍限制，农民工缺乏利益诉求渠道和保障机制。首先要切实推动我国劳动用工制度的规范化，从根本上消除对农民工民主权利的歧视性对待。其次，要扩大农民工职代会代表比例、社区代表比例，通过政务公开、民主议事会等方式扩大农民工民主权利的实现通道，逐步将农民工的利益表达纳入城镇政治生活中。

记者：《决定》明确提出，推进城乡公共资源均衡配置。广大农民工为城镇化作出重要贡献，如何保障其在医保、社保、教育、住房等方面享受到均等的公共服务？

朱信凯：实现公民医保在全国范围内的自由迁移，是实现“人的城镇化”的题中之义。当前，农民工医疗保险参保率低、基本医疗保障水平低，使农民工因病致贫的风险性大大增加。下一阶段，完善基本医疗保障体系的重点应是缩小城乡医疗保障差距。统筹城乡居民医疗保险发展，提高新农合筹资标准，完善基层医疗服务体系建设。同时，新增医疗卫生资源要重点向农村和小城镇倾斜，建立城乡和区域间对口支援的长效机制，夯实小城镇医疗服务能力。

养老等社会保障有着落，农民工才能真正在城中安家落户。但事实上，现在农民工参保率普遍偏低。由于流动性大，省际间参保标准不一、权利标准不一，农民工参保意愿低，即使参保也很难坚持。因此，必须努力扩大社会保险对农民的覆盖面，抓紧制订社保制度城乡衔接和跨地区转移续保的办法，加强对企业缴纳保险的监管，让农民工能够参保、愿意参保。

在农民工属地化公共服务中，阻力最大的是住房保障和教育保障问题。发达地区的城镇吸纳了大量外来人口，但即便小学义务教育能够保证，如不放开初中和高中教育资源，那么随迁子女还是要回到原籍上学。因此，需要加大中央财政对义务教育经费的统筹力度，对于外来人口比例较大、行政级别较低的城镇给予优惠政策。还要积极探索异地高考改革方案，减少异地教育、异地高考的阻碍。