正如此前经济学界所预期的那样，十八届三中全会将财税改革放在了更加重要的位置。
11月12日发布的十八届三中全会公报中，首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。
“十八届三中全会提出财税体制改革的总体目标是‘建立现代财政制度’，这就意味着财税体制改革关联一系列改革中的攻坚克难与协调配套，是服务和支撑改革全局的。”全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在接受本报记者采访时表示，未来新一轮财税改革将有实质性进展。
而上一轮始于1994年的分税制改革，奠定了20年来我国财政管理体制的基础，但随着形势的发展，中央政府与地方政府财权事权不匹配、事权和支出范围越位等问题渐次暴露，已经不完全适应当前我国经济持续发展的需要。
这次全会公报中明确提出:必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度，发挥中央、地方两个积极性，改进预算管理制度，建立事权与支出责任相适应的制度。
“现行财政制度中‘中央财权大、地方事务多’的现状所衍生的专项转移支付过多已显示出不科学和滞后的一面。”在中央财经大学税务学院副院长刘桓看来，“发挥中央和地方两个积极性，建立事权和支出责任相适应的制度”的提出，表明了财政改革将在加强预算透明度、进一步强化政府收支两条线及理顺中央地方财政关系这三个方面有所突破。
中央与地方事权、财权如何划分
“1994年分税制改革的意义在于‘三位一体’地规范政府与企业、中央与地方、公权与公民关系，从行政性分权转为经济性分权。”贾康认为。
不过，近20年之后，分税制改革已不完全能够适应现在经济的发展。
“1994年的分税制改革中，财政与税收配套程度较高。此后，相较于税制改革，财政体制调整较慢，这便造成了财政与税收的相对脱节，目前财政体制积累的问题已经很多。”中央财经大学税务学院副院长刘桓认为。
有研究数据显示，自1994年分税制改革以来，中央财政收入占比逐步上升到50％左右，地方财政支出占比持续攀升到80％。地方财政收支矛盾日益突出，过于依赖中央对地方的财政转移支付。
因此，有专家认为，土地财政、地方融资平台和隐性负债等问题主要就是因分税制的不完善所造成的。
不过，在贾康看来，隐性负债、土地财政等问题的根源不是由于分税制，而恰恰是由于我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态，实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩还较浓厚的分成制与包干制。
“正是这种不能适应市场经济目标模式的分成制和包干制等，造成了上述种种为人诟病的问题。”贾康认为。
在他看来，我国省以下分税制迟迟不能真正贯彻，主要是省以下还有市、县、乡镇四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五个层级，如何依二十个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的，因而1994年以来实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下迟迟未能进入分税制状态。
而解决这一问题的出路在于，“逐步推进‘乡财县管’和‘省直管县’两个层面的扁平化改革，把财政的物理层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。”贾康认为。
事实上，对中央和地方的财权、事权如何划分，此前的提法一直是“事权和财权相匹配”，三中全会公报提出:“建立事权和支出责任相适应的制度”。
对此，中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇在接受本报记者采访时表示，这主要是强调了支出责任，也就是事权落实过程中责任的重要性。不过，杨志勇认为，强调支出责任的同时，应该把地方该有财权交给地方，事权和财权应对应，这样才能发挥中央和地方的“两个积极性”。
“政府事权范围事关正确处理政府与市场关系、让市场发挥决定性的资源分配作用这一核心问题，合理明确各级政府的事权划分，是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节。”贾康认为。
在他看来，应该构建成“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付体制。
如何完善地方税体系
在完善地方税收制度方面，贾康认为，下一步税制改革应和地方税体系建设相衔接。
“‘营改增’使得原归地方掌握的唯一大宗财源营业税，改为按现体制75％要归中央的增值税，地方政府失去主力财源。”贾康说。
“原来营业税是地方税收的一个主体税种，现在‘营改增’以后地方的主体税种消失了，地方税制体制建设怎么办，地方政府的收入怎么办，这将是面临的挑战，这个问题应该尽快得到解决。”国家税务总局科研所副所长靳东升在近日的一个论坛上也提出这个问题。
在贾康看来，解决“营改增”推进速度较快，而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾，可以考虑安排一个过渡方案，比如在流转税领域区别对待地开掘消费税的潜力空间，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合﹔同时，抓紧推进资源税改革、环境税改革、房产税改革和建立综合与分类相结合的个人所得税制改革等，逐渐提高地方政府财政自给能力。
事实上，此前一直有专家建议，应大力推进将资源税和房产税改革，并将这两个税种作为地方税主体税种。
中国国际经济交流中心财税改革课题组近期的一个报告中提出:应及时总结上海、重庆房产税试点经验，统筹推进房地产税费制度改革，将住房开发流转环节的税负转移到保有环节。同时，应积极推进资源税改革，从2015年1月1日起将资源税从价计征方式改革全面推广到煤炭和其他资源性产品，并逐步扩大资源税征收范围。
报告认为，建设完善地方税体系是个渐进的过程。从长远来看，在不动产保有环节征收的房产税和对矿产资源征收的资源税可分别作为东部发达地区和西部欠发达但资源富集地区的市县政府主体税种。
报告建议，应以效率、公平、征管便利和收入充足为总原则，多方位地充实地方税收收入，构筑合意的地方税体系。除上述方面外，还包括调整增值税、消费税、企业所得税和个人所得税的税收共享方式，提高地方分享份额；赋予地方政府一定的税政管理权限。在稳定广义宏观税负前提下，扩大税基范围，降低间接税比重，调整间接税结构。
编辑：陈麒 责任编辑：颜劲
