作者：安徽省委党校省情研究中心负责人张彪
近年来，各级政府在深化行政体制改革中，不断强化食品安全执法监管部门的功能与作用，取得了一定成效，但仍然面临不少突出问题，与广大人民群众的要求仍然存在一定差距。如何破解食品安全执法监督管理体制改革后对农村地区食品药品安全产生的新问题，尤其是围绕农村食品药品安全问题的有效解决仍需要引起高度重视。农村地区食品安全当前还存在一些突出问题，主要体现在以下几个方面。
一是农村区域广、监管工作难度大。农村地域广大，食品生产、经营户分散，再加上农村地区食品药品监管人员少、力量薄弱，市场执法的监管任务繁重，有限的力量要把一定辖区内食品生产、经营企业检查一遍需要较长时间，因而对农村季节性无证食品生产、加工小作坊、流动小摊贩的监管几乎空白，边远地区无证食品经营户、餐饮店等监管缺失，从而导致假冒伪劣食品“转战”农村市场。
二是食品安全监管队伍能力亟待提高。农村食品药品安全监管工作起步晚、底子薄，且监管对象分散，县级市场监管部门改革“整合”后，承担原工商、质监、食品药品监管三家职能，基层监管队伍以原工商所为班底，成员的食品生产、餐饮服务等领域的专业知识相对欠缺，年龄老化问题突出，监管能力有待加强。检验检测技术手段落后，难以应对层出不穷的新技术、新产品、新业态所带来的新挑战。
三是基层食品药品监管手段滞后。目前，基层行政监管执法一直沿袭过去的监管办法，监管方式单一，主要根据上级机构安排布置任务、专项整治活动和集中整治工作，或者群众举报进行监督检查，导致执法成本高，工作效率低；现代化、科学化、信息化水平不高，制度化、规范化、程序化不实，监管工作的及时性、准确性和有效性不高。同时，基层监管机构执法装备保障不够，执法车辆少、人员少，制约了监管工作的顺利开展。
提高农村食品安全管理水平应从以下几个方面着力。
一是探索食品药品监管体制单独设立。政府管理市场的目标有三个层次：秩序、活力、安全。市场监管部门的定位是维护市场秩序和公平竞争环境，但食品药品监管的目标是保障人民身体健康和公共安全，两者的层次和定位截然不同。发达国家如美国、日本、英国的经验均是两类监管部门分别设置。在我国，这一理念不仅体现在十八届三中全会《决定》中，即“统一市场监管体系”与“完善统一权威的食品药品监管机构”是放在不同章节中强调；也体现在十八届四中全会《决定》中，即食品药品安全与质检工商被作为并列的行政执法类别分开提出来。在继续深化改革中，系统梳理目前各监管部门职能，科学理清市场监管职能的属性，切实处理好维护市场秩序与公共健康安全的关系。可探索将工商、质监、物价等合并，食品药品监管则单独设立，成为中国的FDA（食品药品监督管理局）。
二是完善农村地区食品安全监管体制机制。根据加强市场监管的需要设立基层监管所，填补部分农村乡镇监管机构空白。可根据各地区实际情况，增加核定基层监管组织的编制人员数量，加强基层监管力量，提高食品安全监管人员素质，推动食品安全监管重心下移。落实食品安全“四有两责”，做到食品安全监管有责、有岗、有人、有手段，确保监管部门有效履行检查责任、抽检责任。健全食品安全监管经费保障机制，把食品安全工作经费纳入各级政府财政预算，足额保障其所需的正常工作经费，建立经费投入递增机制。加强基层“四员”（即：政策宣传员、科技讲解员、基层服务员、民情调解员）队伍建设，拿出专项经费，用于补贴基层“四员”工作，调动其工作积极性，形成分区划片、包干负责的食品安全工作格局和横向到底、纵向到边的监管网络，实现食品安全监管全覆盖。
三是健全食品安全法规体系、立法明确各级政府事权。按照“打基础、管长远”的要求，实施分类管理，细化操作，针对不同类型企业或经营者出台有区别的规范性可操作的条例、文件，为基层食品药品监管提供法规依据。加快制定出台保健食品、化妆品监管的法律法规，以及明确食品药品违法行为和处罚不到位责任的追究问责制度与执行细则。
为防止市、县、基层食药监管部门之间推诿、扯皮，尽快明确各级监管机构事权。因牵涉各级政府、部门落实食品安全责任，难度和阻力很大，必须下决心尽快通过地方立法明确各级事权。在现有体制下，尽快建立“工商、质检、食药监”省市局联席会议制度，一致行动支持县（区）食药监管依法行政和高效便民服务的基础上进行有益探索与工作创新。
四是加强食品安全考核，落实地方政府监管责任。将食品安全监管中的难点，如经费保障、监管机制创新等，纳入考核体系，明确各方责任，督促各级政府和监管部门在监管难点上着力，创新监管模式，探索建立食品安全长效监管机制，确保食品安全工作落到实处。
五是加强监管业务培训指导。尤其是对新入岗的基层食品监管工作人员、不熟悉食品监管的基层工作人员，要加大培训和指导力度。上级专业执法人员应多深入基层，靠前指挥，到第一线去总结经验，围绕突发食品安全事件，第一时间深入现场，与基层人员一道担负起保证食品药品安全的责任，树立起安全屏障。
六是统筹推进食品安全电子追溯体系与依法追责。加快食品安全监管信息化步伐，尽快开发建立覆盖全国或地区的、统一的食品电子监管平台、电子审批平台，实现审批平台和监管平台之间信息共享，使食品生产、销售、消费三个环节之间信息互融，努力做到对食品生产经营者信息随时掌控，问题食品快速追溯，促进农村广大地区食品安全监管的实质到位，更好地保障广大农村地区的食品市场消费安全和人民群众的身体健康。
七是对食品安全追责要依法规范透明。追责既要对生产经营者违法行为追责，也要对执法监督人员进行问责，尤其对监管人员确有渎职、失职行为，及时追责，即“过错追责”，公开、公平、公正、透明。同时对无过错行为，也要保证被追责人员申诉、救济渠道的畅通。
作者系安徽省委党校省情研究中心负责人
