【法眼观】
上海率先实现学前教育与托育服务合并立法——
以法治温暖呵护“最柔软的群体”
光明日报记者 颜维琦
不久前召开的2023年上海两会上，上海市政协委员、中国福利会托儿所所长方玥格外开心。
一年前，她和金颖、方红梅等上海市政协委员共同提交了《关于加快上海市学前教育与托育服务立法的建议》，提出“加强立法调研，明确学前教育与托育服务的法律地位”。这份提案被评为当年度上海市政协优秀提案。
2022年11月，上海市十五届人大常委会第46次会议召开，会上表决通过了《上海市学前教育与托育服务条例》（以下简称《条例》）。今年1月1日起，这一国内首部将学前教育与托育服务合并立法的地方性法规正式施行。
“亲历这一过程，深受鼓舞、倍感骄傲！”方玥说。今年上海两会期间，她又向大会提交了建议，提出加强《条例》宣传力度，多措并举增强教师素养和家庭育儿能力，推动家、校、社协同育人。
党的二十大报告提出“办好人民满意的教育”“强化学前教育、特殊教育普惠发展”。学前教育和托育服务面向“最柔软的群体”，事关千家万户，是民生保障的重要环节。《条例》出台的背后，是社会各界的推动，更离不开上海近年来持续破解学前教育与托育服务发展瓶颈问题的努力。
地方的先行探索，能否助力学前教育立法驶入快车道？立法保障学前教育和托育服务，能否进一步求解生育活力不足、养育成本过高、从业人员不足等难题？
中国福利会托儿所的孩子们在老师指导下开展科学游戏。郑强强摄/光明图片
“普惠”成立法中的关键词
托幼一体化发展，是上海学前教育和托育服务发展的重要优势和成功经验。自1999年起，上海开始探索建设0～6岁一体化的学前教育管理体制机制。2018年，上海又在全国率先制定出台托育服务指导意见和行动方案，多渠道扩大托育服务供给，推动托育服务体系建设。
方玥长期从事学前教育工作。她告诉记者，近年来上海各区都建立了公办的早期教育指导中心，为全市0~3岁儿童及其家长提供每年10次免费的服务和指导，但对于3岁以下婴幼儿托育问题，无论家庭养育、社会制度安排、公共或社会服务等方面，依然不同程度存在缺失。
“此次出台的《条例》聚焦解决发展中的实际问题，为维护学前儿童与3岁以下婴幼儿、相关从业人员以及幼儿园、托育机构等的合法权益，促进学前教育与托育服务健康发展提供法制保障。”上海市人大常委会法工委主任阎锐说，“从总体上看，这是一部促进上海学前教育与托育服务发展，回应人民群众呼声，抓手实、特点明的地方性法规。”
“普惠”，是条例中的关键词。学前教育与托育服务以政府主导，以提供普惠性服务为主体，这一发展原则被进一步明确。各级政府、各部门对学前教育与托育服务的投入保障、监管等责任，在《条例》中进一步落实、落地、落细。
《条例》共分十章六十九条，明确以政府举办的公办幼儿园为主，构建布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系，普及学前教育；通过开设幼儿园托班、举办托育机构、设置社区托育点、提供福利性托育服务等方式，构建普惠多元的托育公共服务体系，发展托育服务。《条例》要求，将幼儿园及其托班的布局纳入相应的国土空间规划，并在新建居住区配套建设幼儿园及其托班设施，与住宅同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。同时明确经费投入机制及市区政府投入的责任主体，完善支持优惠政策，强调健全综合监管机制，进一步细化监管要求，织密监管体系。
“以人民为中心，体现‘人民城市’建设要求，坚持政府主导、社会参与、普惠多元、安全优质、方便可及的原则，是上海学前教育与托育服务发展的基本遵循。”上海市教委副主任杨振峰表示，立法是今后一个阶段工作的起点，接下来将会同相关部门对公共服务体系建设、托育机构监管等问题进一步深入研究，探索解决问题的路径，制定各项配套政策。充分利用联席会议机制，将重点工作纳入各级政府为民办实事项目，将相关设施建设纳入城市更新的重要内容。
浙江省长兴县李家巷镇中心幼儿园的孩子们参加“非遗进园迎开学”主题活动。新华社发
力戒教育方式“小学化”
推动学前教育和托育服务高质量发展，一个重要基础在于尊重儿童的生命周期发展规律和人民群众实际需求。
“不同年龄阶段的儿童，情感发展、动作发展等方面有不同需求。我们要做的，是营造全社会共同关心学前儿童与3岁以下婴幼儿成长的氛围，同时引导社会和家长尊重不同阶段儿童的发展规律。”上海市教委托幼工作处处长孙鸿说，《条例》明确提出，幼儿园以游戏为基本活动，在生活和游戏中促进婴幼儿身心健康发展，力戒“小学化”的教育方式。
上海市杨浦区翔殷幼稚园园长孙昳丽关注到一个细节：《条例》明确提出，要保证幼儿在园户外活动时间、效果与质量。翔殷幼稚园持续开展“2小时户外活动监测”研究实践。当教室搬到户外，让孩子与自然环境充分接触，变化也在一点点发生。一年来，孩子们的视力得到较明显的改善，视力不良率从原先的7.4%下降至6.6%，下降了0.8%。在自然环境中，孩子的活动过程更开放，活动感受更多维，活动经历也更丰富。
“在每天2小时的户外活动中，我们看到了孩子们的无限乐趣，更看到了他们的无限可能。他们不断在户外活动中探索发现、提出问题，并共同来解决问题。”孙昳丽说。
孙鸿介绍，在学前教育方面，上海市教委将继续聚焦质量提升，努力建设好每一所家门口的幼儿园，落实安全、卫生、膳食营养等要求，坚持以游戏为基本活动，以幼儿发展优先理念为引领，保证儿童的户外活动时间，规范和建设保教资源，建立科学衔接机制，推进家园共育，用数字化转型赋能学前教育高质量发展。在托育服务方面，继续推进为民办实事项目“普惠性托育点建设”。
2022年6月1日，河南省博爱县一家幼儿园的小朋友在“赛龙舟”。新华社发
提供家门口的“成长守护”
在上海市嘉定区教育局副局长赵丽鸾看来，《条例》在资源规划建设、投入机制、人才队伍培养和职业发展通道等关键领域建立体制机制，落实具体举措，将极大推动学前教育与托育服务发展。
赵丽鸾说，随着嘉定新城建设大力推进，带来大量人口导入，与之相对应的是学前教育及托育服务需求增长迅速，适龄入园幼儿不断增加。为此，嘉定区对人口导入地区加大建设力度，确保学前教育资源供给。以嘉定新城核心区所在的马陆镇为例，两年内新开办5所幼儿园，改变了原来需要周边街镇统筹解决入园矛盾的状况，实现了镇域范围内“自家孩子自家抱”，家长们也可就近接送孩子。目前，嘉定区共有幼儿园112所，其中公办幼儿园80所。
《条例》还提出，要将社区托育服务和家庭科学育儿指导服务纳入“15分钟社区生活圈”、“乡村社区生活圈”和社区综合服务体系建设。这一机制将带动街镇成为补足托育服务短板的一支重要力量。
浦东新区教育局托幼工作处处长汤韬介绍，浦东鼓励多元主体办托育机构，推动社区资源办托，引导和支持各类机构依托社区提供嵌入式、菜单式、分龄式的普惠婴幼儿照护服务。通过建立亮牌、准入、培训、考核相关工作机制，推动街镇“宝宝屋”建设。
在浦东新区曹路镇的一个“宝宝屋”试点，记者看到这里探索在小区内居委会的文化客厅嵌入“宝宝屋”功能，小区的家长们可以经常带娃来此游戏，居民邻里互帮互助。年轻的父母可以将宝宝临时托给老师，自己处理工作或觅得一会闲暇时光；祖辈们可以临时托娃去看病、买菜或者是三五老友在文化客厅长廊里聊天聚会，还可以透过窗子了解孩子在“宝宝屋”的游戏情况。居委会充分挖掘和利用社区的人力资源，聘请了居住在社区内的3个有照护资质的全职妈妈作为“宝宝屋”的照护人员。
普陀区则在上海全市首个试点采用“随申办”线上实名认证预约社区“宝宝屋”。包括服务资格认定、预约、签到、婴幼儿接领安全性等相关流程，所有信息都可实现与“一网通办”大数据对接，管理系统还会对整体数据进行汇总和分析，为政府新建托育网点提供数据决策依据。普陀区早教指导中心主任奚岚告诉记者，普陀区制定了社区托育服务工作实施方案，旨在进一步强化政府职能，完善社区托育公共服务体系。去年11月，普陀区首批6个街道（镇）10个“社区宝宝屋”启用，与社区综合服务设施的原有空间实现衔接，为婴幼儿及家庭提供家门口的“成长守护”。
托育机构的监管一直是社会关注的问题，也是管理中的难点。此次上海通过地方立法重点完善了托育机构设立和监管制度，明确相关法律责任，解决从机构设立到事中事后监管的闭环管理的问题。
据了解，2023年上海将全面建设社区托育点，并开设更多的公办幼儿园托班。到2025年，达到千人托位不少于4.5个。与此同时，推进完善家庭科学育儿指导服务站点的布局，加强科学育儿指导资源和指导队伍建设，让每个家庭在迎接新生命的同时即可享有公益、便捷、贴心的服务。
《光明日报》（ 2023年01月28日 05版）
